我國是食糖生產大國、消費大國和進口大國，但是產業發展水平“大而不強”，與其它主產國相比仍處于較低水平。糖料品種老化、機械化進程滯后、制糖行業創新能力不足、企業杠桿率較高、閑置產能較多等瓶頸問題長期以來未得到有效解決，在全球食糖市場上嚴重缺乏競爭力。近年來，國家相繼通過一些產業政策對食糖產業進行保護和調控，但對提振產業競爭力收效甚微。預計2017/18榨季國內食糖行業將再度虧損，產業發展面臨的國內外形勢愈發嚴峻。國內行業主體紛紛呼吁國家盡快出臺扶持政策，如何利用政策引導提升產業競爭力值得認真探討。
一、食糖產業政策的調整思路
所謂產業政策，是政府為了一個產業的健康發展，彌補市場缺陷、有效配置資源、熨平經濟震蕩、增強產業適應能力而設立的。近年來，國家有關食糖產業政策不斷出臺、政策工具箱儲備日漸減少，如何營造一個公平健康的市場環境，真正有效發揮政策在產業發展中的促進作用，需要注意以下三個方面的問題。
1.產業政策應充分尊重市場規律
產業的形成、發展與消亡是由多種因素綜合決定的。如自20世紀90年代以來，隨著東部沿海地區勞動力、土地成本的不斷上升，我國甘蔗種植開始由東部沿海向廣西、云南等西南地區集中，廣東地區的甘蔗種植不斷萎縮。但時至今日，廣東省的甘蔗種植并未徹底消亡，種植面積和食糖產量在主產區中位居第三，其原因是多方面的：一是與香蕉、菠蘿、蔬菜等當地主要競爭作物相比，甘蔗種植投入較少，且在訂單農業模式下農民種植的甘蔗不愁銷售，收益相對穩定；二是甘蔗種植田間管理相對省心，不耽誤農民從事兼業經營。與此同時，不可忽視的是糖料種植與下游的食糖生產相互依存、缺一不可，如果下游制糖企業經營不善、持續虧損、停止生產，那么由于糖料蔗用途的單一性，上游的甘蔗生產則很可能迅速消亡；反之，如果甘蔗種植面積過分萎縮，下游制糖企業“無米下炊”，也將失去其存在的基礎。廣東當地糖料種植和食糖生產在長期的歷史演化中，已經形成了完整的產業鏈條和緊密的依存關系，在波動變化的食糖市場中得以存續下來。所以，雖然廣東省食糖產業近年來發展不甚理想，但其是否應該繼續保留，應交由市場來決定，遵從市場經濟規律，如果其制糖成本居高不下，或者有更好的替代作物，自然會退出市場競爭；相反，如果其能夠在市場上存續下來，政府不應通過差別性的產業政策迫其退出。
2.產業政策要兼顧公平與效率
近年來，隨著1500萬畝糖料蔗生產保護區的劃定，我國食糖產業扶持政策逐步向廣西、云南兩省區傾斜，這主要是由于廣西、云南是我國糖料的主產區，在全國食糖總量中的占比很高。有觀點認為，保住了廣西、云南的食糖產業就相當于保住了中國糖業。但我們認為，食糖產業政策的制定與實施要兼顧公平與效率。
一是政策的公平性問題。如果僅僅制定針對廣西、云南的扶持政策，很可能使得其他主產區的糖農和相關主體利益受損，從而引發公眾對政策公平性的爭議。如假設國家出臺針對廣西、云南的甘蔗直接補貼政策，按每噸甘蔗補貼40元、出糖率12.5%計算，制糖成本將降低320元/噸，也即意味著除廣西、云南之外的所有甘蔗產區制糖業競爭力大幅下降。受此影響，這些地區的種植結構和產業結構在短期內將面臨轉型的巨大壓力，糖農、糖廠、產業工人等相關主體的切身利益將受到嚴重侵害，糖農返貧、糖廠破產、工人失業等一系列連鎖反應將會在短期內爆發，對當地脫貧攻堅目標的如期實現和社會秩序的正常運轉都將構成現實威脅。
二是政策的導向性問題。雖然廣西、云南是我國食糖的最大產區，相關配套設施完善，但是受自然條件等因素的制約，其產業競爭力在我國并不是最強的，其噸糖成本遠高于以內蒙古為代表的北方甜菜糖廠。因此，如果只是出臺針對廣西、云南的扶持政策，則容易引起社會對國家政策“扶弱不扶強”、“管大不管小”的誤讀，從而一方面加劇傳統的“等靠要”思想，另一方面打擊行業自主創新和探索，長遠來看不利于行業的健康發展和競爭力的培育提升。
3.產業政策要有動態調整機制
當前，產業政策的制定與傾斜是基于規模優勢的判斷，但從動態發展的角度來看，廣西、云南兩省區的食糖產量在我國的占比有下降的可能。近年來，以內蒙古為代表的北方甜菜產區不斷探索現代農業的生產管理方式，在機械化推廣和田間管理方面取得了顯著成果，甜菜單產、含糖率、制糖成本等技術指標明顯優于甘蔗，甜菜糖產量也不斷增加，在我國食糖產業中的占比不斷提升，且有繼續增加的趨勢。此外，廣東、海南等傳統蔗區也不斷探索，積累了許多好的經驗和做法，相比廣西、云南具有一定的非對稱優勢。2008/09榨季——2017/18榨季，我國甜菜糖的占比由7.3%上升至11.2%，廣西、云南兩省區的食糖占比由79.4%下降到78.6%。相應地，產業政策也應建立動態調整機制，保持一定的政策彈性，靈活應對產業發展和市場環境的變化。
二、食糖產業政策調整的對策建議
當前，我國農業供給側結構性改革正在深入推進，農業生產品質較低、成本難降、庫存較高、產能過剩等問題在食糖產業表現得尤為突出。因此，為了產業可持續的健康發展，需要進一步加大改革力度，理順當前產業發展中的問題，明確市場化的改革思路，完善相應的產業政策。
1.審慎出臺產業扶持政策，營造公平競爭的國內環境
我國食糖產業發展面臨“內憂外患”，國內糖料種植成本剛性上升，國內外食糖價差巨大，國內產業競爭力孱弱。但是作為重要的農產品，食糖產業涉及國家安全和糖農收入，不能放任不管，需要國家出臺相應的產業扶持政策。一方面，應通過調控食糖進口、打擊非法走私等，合理控制食糖進口規模和節奏，在發揮國際市場調節作用的同時，防范國際市場對國內市場造成沖擊；另一方面，要兼顧國內不同產區、不同品種，營造公平競爭環境，國家政策不應以簡單地以通過增加財政投入降低某一特定產區的制糖成本為導向，而是要在考慮產區、品種公平的同時，向有競爭優勢的地區和品種適度傾斜，以引導國內行業主體重視基礎競爭力的提升，培育市場競爭意識，減少對國家政策和財政資金的依賴和預期。
2.改善糖料種植的基礎條件，著力降低生產成本
一是提升糖料種植機械化水平。進一步放寬專業機械的農業補貼范圍，提高農用機械的購機補貼額度，同時利用國家相關農業行業科技項目，通過建立穩定長效的投入機制，加快研發適用于坡地生產的小型甘蔗機械。同時，要改進傳統種植習慣，使之更適應現代化的農機作業標準，促進農藝與農機融合發展。
二是推進糖料種植規模化水平。鼓勵種植大戶、家庭農場和農民專業合作社等新型農業經營主體開展規模連片種植，對規模種植給予項目傾斜。加快土地整治工作，將小塊分散的土地集中起來連片生產，實現規模經營。切實落實獎補政策，有條件的地區加快推進“小塊并大塊”的土地整治工作。
三是加大良種研發推廣力度。進一步加大資金支持力度，加強良種繁育體系建設；深入推進農業科技成果權益改革試點，尤其是糖料種業科研成果權益分配改革試點的建設，提升科研人員研發積極性；發展市場化的新型科技研發機構，推動科技成果產業化，促進產業與技術緊密結合；開展技術培訓服務，促進新品種推廣應用。
四是積極推動行業合并重組。淘汰一批加工能力小、技術裝備落后、管理水平較差的制糖廠，推動合并重組，形成規模效應；支持糖廠引進先進裝備、改進制糖工藝、提高管理水平、做好副產品的綜合利用，降低制糖成本。
3.穩定國內食糖市場秩序
一是規范產區管理。政府、行業組織應根據區域內壓榨能力劃分相對固定的產區，按照“誰投資、誰受益”的原則，保障糖廠對產區內原料的收購權，防范原料外流，維護正常的市場秩序。
二是加強信息發布和市場管理。加強對期、現貨食糖市場的有效監管和懲處力度，切實防范過度投機炒作，積極配合國家宏觀調控，充分發揮白糖期貨市場服務糖業實體經濟發展的功能。
三是推進糖料收購價改革。逐步建立以糖份為主要標準的糖料定價體系，實行優質優價；建立由物價、市場監管、工信、農業等部門共同參與的糖份測度監管體系，確保糖分測度科學有效。
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